Asia: valtioneuvoston asetus poikkeuksista covid19-todistuksen esittämisvelvollisuuteen ja covid-19-testiin osallistumiseen
Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry:ltä (jäljempänä MaRa) lausuntoa valtioneuvoston asetusluonnoksesta, joka koskee eduskunnan käsittelyssä olevaa lakiesitystä (HE 105/2021, StVM 18/2021). Asetuksella säädetään poikkeuksista covid19-todistuksen esittämisvelvollisuuteen ja covid-19-testiin osallistumiseen
MaRa lausuu asiasta seuraavaa:
1. Matkailun pikainen avaaminen Suomeen on välttämätöntä matkailu- ja ravintola-alan ahdingon helpottamiseksi ja työpaikkojen pelastamiseksi
Ulkomaalaisten matkailijoiden osuus matkailun kokonaiskulutuksesta Suomessa oli noin 31 prosenttia eli 5,0 miljardia euroa vuonna 2019 (lähde: Tilastokeskus ja World Travel & Tourism Council 2020). Liitteessä 1 kuvataan Suomen matkailu- ja ravintola-alaa lukuina. Ulkomaalaisten Suomeen tuoma vientitulo on kasvanut nopeasti ennen koronaepidemiaa ja sillä on erinomaiset mahdollisuudet kasvaa, kun korona hellittää otettaan. Matkailun osuus Suomen kokonaisviennistä vuonna 2019 oli 5,2 prosenttia ja palveluviennistä 16 prosenttia. Matkailu on palveluviennin kolmanneksi suurin toimiala. Matkailu- ja ravintola-alan yritysten elpyminen koronakriisistä edellyttää, että kansainväliset matkailijat saadaan palaamaan Suomeen mahdollisimman nopeasti.
Ulkomailta Suomeen suuntautuva matkailu pysähtyi täydellisesti maaliskuun loppupuolella 2020. Se katkaisi äkisti hyvin sujuneen talvikauden juuri parhaan sesongin kynnyksellä. Talvimatkailussa on paljon yrityksiä, joiden asiakkaina on yksinomaan ulkomaalaisia asiakkaita tai enemmistö asiakkaista on ulkomaalaisia. Tällaisia yrityksiä ovat erityisesti hotellit ja ohjelmapalvelualan yritykset. Monessa Pohjois-Suomen matkailukeskuksissa ulkomaalaiset ovat kotimaisia asiakkaita suurempi asiakasryhmä.
Ulkomailta Suomeen suuntautuva vapaa-ajan matkailu ja liikematkailu olivat pysähdyksissä myös koko loppuvuoden 2020. Suurimpia menettäjiä olivat hotellit, ohjelmapalvelualan yritykset, kongressit ja ulkomaalaisten suosimat kalliimman hintatason ravintolat. Suurimpia alueellisia menettäjiä olivat Uusimaa, Pohjois-Suomi ja Itärajalla olevat alueet, joihin venäläisten matkailun loppuminen jätti syvän loven.
Matkailualan tilanne on jatkunut synkkänä myös kuluneen talven ja kevään aikana. Kesäkin näyttää jo menetetyltä. Tämä on johtanut siihen, että alan yritykset ovat erittäin velkaisia ja työntekijöiden asema on tukala. Tammikuussa tehdyn jäsenkyselymme mukaan lähes 80 prosenttia ohjelmapalvelualan yrityksistä menettää liikevaihtoaan vähintään 80 prosenttia verrattuna vuoden 2020 vastaavaan aikaan (liite 2). Peräti 44 prosenttia yrityksistä arvioi tuolloin olevansa konkurssiuhan alla ensi syksynä.
Majoituspalvelujen kysyntä, etenkin pääkaupunkiseudulla, on ollut koko korona-ajan heikkoa (liite 3). Ulkomaalaisten asiakkaiden yöpymisten osuus on yli puolet Helsingissä normaaliaikana. Korona-aikana hotellien käyttöaste on vaihdellut 15 ja 25 prosentin välillä siitä huolimatta, että osa hotelleista on ollut koronaepidemian aikana suljettuina. Synkimpinä aikoina jopa puolet hotelleista on ollut kiinni.
Matkailun kokonaiskysyntä väheni työ- ja elinkeinoministeriön selvityksen mukaan noin 7 miljardia euroa vuonna 2020. Matkailukysyntä vähenee arvion mukaan tänä vuonna 6,4–8 miljardia euroa sen mukaan, milloin ulkomailta Suomeen suuntautuva matkailu avautuu.
Finnair on vuosikymmenten aikana rakentanut Suomeen ulkomaanreittiverkoston, joka on merkittävästi parempi kuin monessa muussa vastaavankokoisessa maassa. Vaikka Suomi on syrjäinen EU-maa, Suomeen on erinomaiset lentoyhteydet ja Suomi on helposti kansainvälisten matkailijoiden saavutettavissa. Suomen hyvä kansainvälinen saavutettavuus perustuu Finnairin Aasia-strategian onnistumiseen. Suomen käyttöönottamasta matkailun terveysturvallisuusmallista riippuu myös se, saadaanko Finnairille ja Suomen kansainväliselle saavutettavuudelle elintärkeät lentoreitit Helsingin ja Aasian välillä pysymään Suomessa vai siirtyvätkö ne kilpaileviin Euroopan kaupunkeihin. Ne tukevat myös kotimaan lentoverkoston säilymistä, mikä on välttämätön edellytys ulkomailta Suomeen suuntautuvan matkailun kasvulle.
MaRa toteaa, että Suomen matkailu- ja ravintola-alan kannalta pahin vaihtoehto on, että suomalaiset pääsevät matkustamaan vapaasti ulkomaille niiden Suomea vapaampien matkustussääntöjen ansiosta, mutta ulkomaalaiset matkailijat eivät pääse tai halua tulla Suomeen meidän muita EU-maita tiukempien matkustussääntöjen vuoksi. Tästä kärsivät alan yrittäjät, työntekijät ja julkinen valta verotulojen saajana. Tämän vuoksi ulkomailta Suomeen matkustamisen säännöt tulee olla kilpailukykyiset muiden EU-maiden kanssa.
2. Eduskunta edellyttää riskiperusteisuuden huomioimista terveysturvallisuustoimissa
Hallituksen esityksessä (HE 105/2021) esitettiin, että koronatodistuksia ja testejä vaadittaisiin kaikilta ulkomailta saapuvilta riippumatta lähtömaan epidemiatilanteesta. Tällainen malli ei perustu riskiperusteisuuteen, koska se jättää huomioimatta lähtömaan epidemiatilanteen ja rokotekattavuuden. Esitetty malli on selkeässä ristiriidassa EU:n suositusten kanssa. EU:n sisäisessä matkustamisessa maat on luokiteltu vihreiksi, oranssiksi, punaisiksi, harmaiksi ja uutena luokkana tummanpunaisiksi maiksi. Vihreistä maista matkustamista ei tule rajoittaa.
Sekä talousvaliokunta, perustuslakivaliokunta että sosiaali- ja terveysvaliokunta edellyttivät lainsäädännön korjaamista ja riskiperusteisuuden huomioimista. Sosiaali- ja terveysvaliokunta teki lakiin muutoksen perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla.
Talousvaliokunta TaVL 23/2021
Talousvaliokunta (TaVL 23/2021) on hallituksen esitystä (HE 105/2021) koskevassa lausunnossaan todennut, että se pitää tärkeänä luoda selkeät säännöt matkustamiselle ja mahdollistaa matkailun avautuminen samassa tahdissa muiden maiden kanssa, siten että maahantulomenettelyt ovat yhdensuuntaiset EU-tasolla sovittujen menettelyjen kanssa. Tällä hetkellä EU linjaa täysin vapaan liikkuvuuden maiksi ns. vihreät maat (ilmaantuvuus on alle 50/100 000/14vrk positiivisten testitulosten ollessa alle 4 % tai 75/100 000/14vrk positiivisten testitulosten ollessa alle 1%). Linjauksen mukaan vihreät maat luokitellaan turvallisiksi eikä niiden osalta tulisi olla mitään rajoitteita tai terveysturvallisuustoimenpiteitä. Neuvoston suosituksissa huomioidaan myös mahdollinen epidemiatilanteen nopea heikkeneminen ja virusmuunnokset erillisillä työkaluilla. Komissio muistutti kirjeessään 16.2.2021 jäsenvaltioita siitä, että kaikkien rajoitustoimien tulee olla syrjimättömiä ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Toimien tulisi olla EU:n tasolla yhteensovitettuja, minkä vuoksi komissio kehottaa jäsenvaltioita noudattamaan tarkasti neuvoston antamia suosituksia.
Talousvaliokunta on lausunnossaan huomauttanut, että useilla yhteiskunnan osa-alueilla rajallista valvontaresurssia käytetään riskiperusteisesti voimavaroja todennäköisimpiin ongelmakohtiin kohdentaen. Nyt käsillä olevassa esityksessä ei eriytetä rajamuodollisuuksia matkustajan lähtöalueen epidemiatilanteen suhteen, vaikka on nähtävissä, edellä tässä lausunnossa kuvatulla tavalla, että testaus- ja rajavalvontaresurssit eivät tule ongelmitta riittämään maahantuloseulontaan esityksen kuvaamalla tavalla. Talousvaliokunta ehdottaa sosiaali- ja terveysvaliokunnan punnitsevan ehdotettua sääntelyä myös lähtömaan tautiriski huomioiden siten, että terveysturvallisuustoimenpiteitä kohdistetaan erityisesti korkean riskin maista saapuviin henkilöihin.
PeVL 26/2021
Perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan (PeVL 26/2021) hallituksen esityksestä (HE 105/2021), että Covid-19-todistusta ja -testausta koskeva sääntely koskee Suomeen saapuvia riippumatta siitä, mistä maasta he tulevat. Sääntelyssä ei siten oteta huomioon Suomeen saapuvan henkilön lähtömaan olosuhteita, kuten ilmaantuvuuslukua tai huolestuttavien virusmuunnosten yleisyyttä. Perustuslakivaliokunta on todennut, että sosiaali- ja terveysvaliokunnan tulee muuttaa sääntelyä niin, että voimakkaimmin perusoikeuksiin puuttuvat velvollisuudet kohdistuvat sellaisiin maahan tuleviin henkilöihin, joiden voidaan arvioida muodostavan suurimman riskin covid-19-tartuntojen leviämisen kannalta. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan sääntelyn oikeasuhtaisuutta voidaan parantaa esimerkiksi säätämällä laissa perussäännökset sellaisista lähtömaista, joista tuleviin matkustajiin todistus- tai testausvaatimuksia ei sovelleta. Tarkemmat säännökset tällaisista maista voitaisiin antaa valtioneuvoston asetuksella.
StVM 18/2021
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että saadun selvityksen mukaan matalan ilmaantuvuuden maista tai alueilta tuleviin matkustajiin ei ole tarpeen systemaattisesti tai välttämättä edes pistokoemaisesti kohdistaa Suomen terveydenhuollon voimavaroja kuormittavia torjuntatoimia maahantulon yhteydessä. Tällaisista maista tai alueilta tuleviin matkustajiin kohdistetut toimet kuormittaisivat siten valiokunnan näkemyksen mukaan tarpeettomasti muutoinkin kuormitettua terveydenhuoltojärjestelmää ja käytetty resurssi on pois muusta lakisääteisten terveyspalvelujen tarpeisiin vastaamisesta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa, että
16 c §:ään lisätään uusi 2 momentti, jossa säädetään siitä, että velvollisuus esittää todistus tai osallistua testiin ei koske henkilöitä, jotka saapuvat Suomeen sellaisesta maasta tai sellaiselta alueelta, jossa covid-19-taudin ilmaantuvuus tai muuntuneen viruksen yleisyys ei aiheuta erityistä epidemian leviämisen riskiä. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvostolle asetuksenantovaltuus, jonka nojalla valtioneuvosto antaa tarkemmat säännökset kyseisistä maista ja alueista.
16 c §
Poikkeus velvollisuudesta esittää todistus ja osallistua testiin
Sen lisäksi mitä edellä 1 momentissa säädetään, velvollisuus esittää todistus ja osallistua testiin ei koske henkilöitä, jotka saapuvat Suomeen sellaisesta maasta tai sellaiselta alueelta, jossa covid-19-taudin ilmaantuvuus tai muuntuneen viruksen yleisyys ei aiheuta erityistä epidemian leviämisen riskiä. Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset tässä momentissa tarkoitetuista maista ja alueista
3. Yksityiskohtaiset kommentit valtioneuvoston asetusluonnoksesta
Valtioneuvoston asetusluonnoksen mukaan tartuntatautilain 16 a §:n 1 momentissa tarkoitettua todistusta taikka 16 b tai16 d §:ssä tarkoitettua covid-19-testiä ei edellytetä henkilöltä, joka saapuu Suomeen sellaisesta maasta, jossa:
1) viimeisen 14 vuorokauden seurantajakson aikana väestöön suhteutettu covid-19-tapausten ilmaantuvuus on 100 000 asukasta kohti alle 10;
2) positiivisten covid-19-testitulosten osuus on alle 1 prosenttia; ja
3) muuntuneen viruksen yleisyys ei aiheuta erityistä riskiä covid-19-epidemian leviämisestä Suomeen.
MaRa toteaa, että asetusluonnos on EU:n suositusta olennaisesti kireämpi. EU:n suosituksessa ilmaantuvuusluvun kriteerinä käytetään 50:tä (positiivisten testien osuuden ollessa alle 4 %) tai 75:tä (positiivisten testitulosten ollessa alle 1 %). MaRa katsoo, että valtioneuvosto ei voi asetuksellaan supistaa vihreiden maiden listaa EU:n suosituksesta.
Asetusluonnoksen erittäin alhainen ilmaantuvuusluku tarkoittaisi myös sitä, että Suomi asettaisi nykyistä tiukempia rajoituksia sisärajaliikenteelle ja ulkorajaliikenteelle.
Valtioneuvosto päätti 30.6., että sisärajavalvonta poistetaan Italian, Itävallan, Liechtensteinin, Saksan, Slovakian ja Tšekin osalta 1.7. alkaen. Päätös on tehty koska maiden epidemiatilanne on parantunut (maiden ilmaantuvuusluku alittaa 25). Aiemmin sisärajavalvonta on poistettu Maltan, Puolan ja Unkarin osalta. Ulkorajaliikenteestä rajoitukset ovat poistuneet Bulgarian, Romanian, San Marinon sekä Vatikaanin osalta Suomen ja Albanian, Australian, Etelä-Korean, Hongkongin, Israelin, Japanin, Libanonin, Macaon, Pohjois-Makedonian, Singaporen, Taiwanin ja Uuden-Seelannin asukkaiden osalta. Asetusluonnoksen perusteella Suomi ryhtyisi rajoittamaan näistä vihreistä maista saapuvien matkailijoiden saapumista Suomeen. Tämä ei ole hyväksyttävää eikä oikeasuhtaista.
Asetusluonnoksen perusteella Suomi rajoittaisi EU:n kansalaisten vapaata liikkuvuutta Suomeen myös sellaisesta EU maasta, joiden epidemiatilanne on parempi kuin Suomen oma epidemiatilanne
MaRa toteaa, että riskiryhmät on Suomessa rokotettu viimeistään heinäkuun loppuun mennessä ja myös kaikkien yli 16-vuotiaiden rokotuskattavuus etenee nopeasti, mikä pienentää sairastumisen ja etenkin vakavien sairastapausten riskiä merkittävästi myös virusmuunnosten osalta. Suomen ilmaantuvuusluku (1.7) on tällä hetkellä 29,1 (viimeiset 14 vrk) ja sitä edeltävällä 14 vuorokauden osalta ilmaantuvuusluku on 22,1. MaRa katsoo, että EU:n suosituksen mukaisista vihreistä maista saapuvat matkailijat eivät muodosta laissa tarkoitettua erityistä epidemian leviämisen riskiä.
Henkilöiden vapaa liikkuvuus on yksi neljästä Euroopan unionin perusvapaudesta. Unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden oikeusperustana on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 3 artiklan 2 kohta, EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 21 artikla ja sen IV ja V osastot sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artikla. Jäsenvaltiot voivat rajoittaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta kansanterveyden suojelun perusteella (SEUT 168 artiklan 7 kohta). Myös Euroopan sosiaalisen peruskirjan (44/1991) 11 artiklassa edellytetään tartuntatautien leviämisen ehkäisemistä. Kuitenkin rajoituksia hyväksyttäessä ja sovellettaessa on noudatettava EU:n oikeuden periaatteita, erityisesti suhteellisuus- ja syrjimättömyysperiaatetta sekä rajoitusten on oltava ehdottoman välttämättömiä tavoitteen eli kansanterveyden suojelemiseksi.
MaRa katsoo, että asetusluonnos rikkoo EU:n perusvapauksiin kajoavia rajoituksiin liittyvää suhteellisuusperiaatetta. Asetusluonnoksen ilmaantuvuusluku vihreiden maiden kriteerinä on liian alhainen eikä se ole ehdottoman välttämätön kansanterveyden suojelemiseksi. Suhteellisuusperiaatteen mukainen rajoitus on se, että muista kuin EU:n suosituksen tarkoittamista vihreistä maista saapuvilta vaaditaan koronatodistuksia ja testiä. Vihreiden maiden kriteerinä oleva ilmaantuvuusluku ei voi olla alhaisempi kuin 50.
EU:n suosituksen noudattaminen on myös tärkeää kilpailuneutraliteetin näkökulmasta. On todennäköistä, että moni maa muuttaa sääntelyä EU:n neuvoston suosituksen mukaiseksi ja lieventää sääntelyä muun muassa niin, että suosituksen tarkoittamista vihreistä maista voi saapua ilman testejä ja todistuksia ko. maahan. Suomessa toimivan matkailu- ja ravintola-alan kannalta huonoin vaihtoehto on, että suomalaiset pääsevät kevyemmin matkustussäännöin ulkomaiden suosikkimatkakohteisiin, mutta samalla Suomi ylläpitää tiukempaa sääntelyä Suomen kannalta tärkeistä matkailun lähtömaista.
Jos valtioneuvoston asetus on EU:n suositusta kireämpi, johtaa se siihen, että suomalaisten matkustaminen ulkomaille voi kasvaa nopeammin kuin ulkomaalaisten matkustaminen Suomeen. Jos Suomi ei noudata EU:n antamaa suositusta vihreistä maista, Suomi ja matkailu- ja ravintola-alan yritykset menettävät merkittävästi tuloja, työntekijöitä jää kutsumatta töihin kortistosta ja valtio ja kunnat menettävät erilaisia verotuloja. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että ulkomailta Suomeen matkustamisen säännöt tulee olla kilpailukykyiset muiden EU-maiden kanssa ja että EU:n suositusta noudatetaan.
EU:n suositusta tiukemmalle sääntelylle ei ole perusteita myöskään siitä syystä, että suomalaiset ja Suomessa vakituisesti asuvat voivat matkailla ulkomaille ja myös pahoille epidemia-alueille eli tummanpunaisiin maihin ja palata aina matkansa jälkeen Suomeen. Suomesta ulkomaille suuntautuva matkailu aiheuttaa merkittävästi suuremman koronaviruksen ja virusmuunnosten leviämisen riskin Suomeen kuin mitä EU:n suosituksen mukaisista vähäriskisistä maista eli vihreistä maista saapuvat matkailijat.
Terveysturvallisuustoimissa on otettava huomioon myös resurssien riittävyys. Jos Suomi vaatii lähes kaikilta matkailijoita todistuksia tai testejä ei terveydenhuollon resurssit riitä matkailijoiden kattavaan testaukseen. Myös resurssien rajallisuuden ja riskin hallinnan takia on välttämätöntä, että terveysturvallisuustoimet rajalla kohdistetaan niistä maista saapuviin henkilöihin, joiden kohdalla on suurin riski koronaviruksen leviämisen kannata. EU:n suosituksen mukaisten vihreiden maiden kohdalla tällaista suurta riskiä ei ole olemassa. Rajaamalla todistus- ja testausvaatimusten ulkopuolelle EU:n suosituksen mukaisista vihreistä maista saapuvat matkailijat, terveysturvallisuustoimet ja niiden vaatimat resurssit voidaan kohdistaa maihin, joiden kohdalla riski on suuri (oranssit, punaiset, tummanpunaiset ja harmaat maat). MaRa katsoo, että tehokkaita terveysturvallisuustoimia tulee kohdistaa erityisesti tummanpunaisista maista saapuviin matkailijoihin ja resursseja tulee kohdistaa erityisesti näistä saapuviin matkailijoihin ja Suomen kansalaisiin, jotka palaavat näistä maista (esimerkiksi Venäjä). Tällä voidaan estää epidemiatilanteen heikkeneminen Suomessa.
Edellä todetulla perusteella MaRa katsoo, että asetusta on muutettava seuraavasti:
Tartuntatautilain 16 a §:n 1 momentissa tarkoitettua todistusta taikka 16 b tai 16 d §:ssä tarkoitettua covid-19-testiä ei edellytetä henkilöltä, joka saapuu Suomeen sellaisesta maasta, jossa:
1) viimeisen 14 vuorokauden seurantajakson aikana väestöön suhteutettu covid-19-tapausten ilmaantuvuus on 100 000 asukasta kohti alle 50 ja positiivisten covid-19-testitulosten osuus on alle 4 prosenttia tai
2) viimeisen 14 vuorokauden seurantajakson aikana väestöön suhteutettu covid-19-tapausten ilmaantuvuus on 100 000 asukasta kohti alle 75 ja positiivisten covid-19-testitulosten osuus on alle 1 prosenttia.
Lisätietoja antaa lakimies Kai Massa, 09-6220 2047
Kunnioittavasti,
Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry
Timo Lappi Veli-Matti Aittoniemi
toimitusjohtaja varatoimitusjohtaja